Kontrowersje wokół propozycji nowych zasad przyznawania koncesji na kasyna

W korespondencji z redakcją Pulsu Biznesu, Ministerstwo Finansów Funduszy i Polityki Regionalnej podkreśliło jednak, iż projekt ma charakter wyłącznie wstępu do dyskusji z branżą o ostatecznym kształcie nowych przepisów. Projekt może zostać zmieniony po analizie zgłoszonych uwag. Przypomnijmy, że obecne przepisy obowiązują od 2010 roku i były zmieniane tylko w niewielkim stopniu. Dla aktu prawnego regulującego kwestie działalności gospodarczej to długi okres
i rzeczywiście warto pochylić nad nim i ocenić, czy przystaje do obecnych warunków rynkowych.

Co oczywiste, najważniejszym aktem regulującym działalność całego, nie tylko kasynowego, rynku hazardowego w Polsce, jest Ustawa o grach hazardowych uchwalona w 2009 roku w dość sensacyjnych okolicznościach związanych z tzw. aferą hazardową. Kilkukrotnie zmieniany akt obowiązuje do dzisiaj. Zgodnie z zapisami ustawy podmiot, który zamierza prowadzić działalność w formie kasyna gry musi uzyskać koncesję wydawaną przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Przepisy ograniczają przy tym istotnie liczbę kasyn, które mogą w naszym kraju działać. Zgodnie z art. 15 ust. 1 Ustawy, kasyna gry mogą być lokalizowane w miejscowościach liczących do 250 tys. mieszkańców (jedno kasyno), a na każde kolejne rozpoczęte 250 tys. mieszkańców liczbę dozwolonych kasyn gry zwiększa się o jedno. Łączna liczba kasyn gry w danym województwie nie może być jednak wyższa niż jedno kasyno na każde pełne 650 tys. mieszkańców tego województwa. W konsekwencji w całym kraju funkcjonować mogą nie więcej niż 52 kasyna. Przepisy ustawy stanowią, iż w przypadku, gdy wniosków o koncesje na poszczególne lokalizacje jest więcej niż określony nimi limit, Ministerstwo zobowiązane jest do ogłoszenia przetargu. Zasady przeprowadzenia przetargu, w tym punktację za poszczególne elementy oferty określa właśnie rozporządzenie, które ma być znowelizowane.

Nierealne obroty

Jeden z głównych zarzutów wobec obecnie obowiązującego rozporządzenia dotyczy kwestii używania obrotów w danej lokalizacji, których nie osiągają nawet wszystkie kasyna w Polsce razem wzięte. Uwagę na tę sprawę zwracała sama branża, ale również NIK. Podnoszono słusznie, że deklarowanie wyłącznie w celu zdobycia przewagi nad konkurentami wielomiliardowych przychodów nijak ma się do rzeczywistości, a to powoduje wypaczenie procesu koncesyjnego. Ministerstwo Finansów, które jest gospodarzem procesu legislacyjnego zaproponowało w związku z tym nowe rozwiązanie – kryterium wysokości podatku od gier, który został odprowadzony w poprzednim roku przez oferenta uczestniczącego w postępowaniu przetargowym.

Sam pomysł zmiany opisywanego kryterium nie budzi wątpliwości. Przepisy sformułowane są obecnie w sposób umożliwiający proponowanie nierealnych przychodów, a oceniający ofertę urzędnik nie ma możliwości prawnej podważenia w tym zakresie złożonej oferty. Z prawnego punktu widzenia jest to sytuacja zła i wymagająca poprawy. Można nawet powiedzieć tu o świadomym deklarowaniu niewiarygodnych danych i biznesowej patologii. Jak zwykle okazuje się jednak, że diabeł tkwi w szczegółach. Jeden z liderów rynku, ZPR, stoi na stanowisku, iż propozycja nowego rozwiązania rażąco faworyzuje jej głównego konkurenta, czyli Casinos Poland. Podnosi przy tym zarzuty prawne wagi ciężkiej – kwestię zasady niedyskryminacji oraz naruszenia zasady konkurencyjności. ZPR postuluje w związku z tym, aby kryterium sformułowane zostało tak, iż w punktacji brana będzie pod uwagę nie „średnia” wysokość podatku, a jego wartość łączna. Co jednak z pozostałymi podmiotami, których jeszcze nie ma na rynku? Oba zaproponowane do tej pory rozwiązania tworzą oligopol, blokując inne podmioty chcące konkurować na rynku kasynowym w Polsce.

Oczywiście Casinos Poland stoi na odmiennym stanowisku i w tym zakresie popiera propozycje nowych rozwiązań. Ministerstwo nie odniosło się jeszcze do tych zarzutów i propozycji, poza dość ogólnikowymi informacjami przywołanymi na wstępie. Z pewnością można jednak stwierdzić, że żadne rozwiązanie dotyczące tej kwestii nie zadowoli w całości obu głównych graczy rynku kasyn w Polsce.

Projekt rozporządzenia nie rozwiązuje i nie zmienia jeszcze jednej, bardzo istotnej z punktu widzenia konkurencyjności rynku, kwestii. Obserwatorzy rynku kasyn doskonale wiedzą, że jest on zdominowany przez grupę ZPR, dysponującą trzydziestoma siedmioma kasynami. Swoje aspiracje ma również grupa Casinos Poland, która prowadzi mniejszą liczbę kasyn – osiem – jednak są one zlokalizowane w większych miastach, w prestiżowych lokalizacjach. Na rynku panuje zatem swoisty duopol, który znacząco ogranicza konkurencję. Stan ten trwa od lat i jest konserwowany w dużej mierze właśnie przez obowiązujące przepisy prawa. Obecne regulacje w zasadniczy sposób ograniczają możliwość wejścia na rynek nowych podmiotów, bowiem określone przepisami zasady punktacji przy wyborze ofert przetargowych faworyzują największe podmioty. Propozycje MF niewiele w tym zakresie zmieniają, na co krytycznie zwracają uwagę nawet ZPR i CP. W przypadku przyjęcia i wejścia w życie ministerialnego projektu wejście na rynek dla nowych podmiotów wciąż będzie znacząco utrudnione, jeśli wręcz niemożliwe. Znalezienie „złotego środka” oczywiście nie jest i nie będzie łatwe, jednak wydaje się, że Ministerstwo musi tutaj wykonać większą pracę analityczną, aby szanse na zwiększenie konkurencyjności rynku stały się realne. Na pewno przepisy rozporządzenia mogą zostać zmienione tak, aby fakt, iż dany podmiot nie prowadził wcześniej kasyna nie powodowały, iż nie jest on w stanie podjąć próby skutecznej rywalizować z krajowymi potentatami.

Zmiana kryteriów

Kolejnym polem sporu wokół projektu rozporządzenia jest proponowana przez Ministerstwo zmiana zasad w zakresie punktacji za samą lokalizację kasyna. Projekt rozporządzenia zakłada obniżenie punktacji za umiejscowienie kasyna w hotelu o kategorii trzygwiazdkowej, a ponadto rezygnację z preferencji dla lokalizacji o charakterze zabytkowym i preferowania kasyn o dużej powierzchni. To rozwiązanie budzi sprzeciw Grupy ZPR, która i w tym wypadku stoi na stanowisku, że nowe zasady faworyzowałby Casinos Poland.

Problemy z nowymi rozwiązaniami legislacyjnymi zatem są, projekt przedstawiony przez Ministerstwo wymaga dalszych konsultacji i poprawek, jednak bezsprzecznie dobrze stało się, że taka dyskusja została podjęta.

Z drugiej strony, nie słychać jednak, aby rząd podejmował inne działania w kierunku zmian legislacyjnych – w zakresie samej Ustawy o grach hazardowych, a te wydają się być potrzebne i pożądane. Można wskazać na przykład zbyt rygorystyczne zapisy dotyczące ograniczenia, a właściwie całkowitego zakazu, reklamowania działalności kasyn i produktów przez nie oferowanych. Konstrukcja art. 29 Ustawy o grach hazardowych zakazuje zresztą nie tylko reklamy, ale także informowania o sponsorowaniu, a nawet samego informowania o działalności i istnieniu kasyn, a są to przecież przedsiębiorstwa legalnie działające na rynku. Tak rygorystyczne zapisy są wyrazem chęci ustawodawcy ograniczenia negatywnego wpływu gier hazardowych na konsumentów. Trzeba jednak zadać pytanie, czy potencjalny klient, który jest zainteresowany grą w kasynie, a nie ma możliwości pozyskania wiedzy o legalnie działających kasynach, nie będzie kierował swojej uwagi w stronę oferty podmiotów, które na rynku działają nielegalnie, choćby w Internecie. Czy tak daleko idące ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej nie są zbyt rygorystyczne?

Czy okres licencyjny powinien być dłuższy?

Bezdyskusyjnie istotna jest również kwestia długości okresu, na jaki jest obecnie przyznawana koncesja na prowadzenie kasyna. Zgodnie z regulacją zawartą w Ustawie o grach hazardowych (art. 49 ust. 1 Ustawy), jest to okres sześcioletni. Komentatorzy oraz same podmioty działające na rynku lub zainteresowane podjęciem działalności kasynowej stoją na stanowisku, iż jest to okres zbyt krótki z biznesowego punktu widzenia. Według branży wydłużenie go pozytywnie odbiłoby się na możliwościach planowania i finansowania inwestycji w posiadane lokalizacje. Z tą argumentacją trudno się nie zgodzić, jednak taka zmiana powinna być wprowadzana wraz ze zmianami dotyczącymi właśnie zasad uzyskiwania koncesji, szczególnie w kontekście otwarcia rynku na nowe podmioty zainteresowane prowadzeniem działalności kasynowej. W przeciwnym razie, konkurencyjność jeszcze się zmniejszy.

Może zatem dyskusja o projekcie zmiany rozporządzenia dotyczącego zasad przyznawania koncesji na kasyna, powinna być początkiem szerszej debaty nad kolejną nowelizacją samej Ustawy o grach hazardowych. Rynek gier hazardowych, nie tylko sektor kasyn, bez wątpienia może wskazać kolejne obszary prawne, którym warto się przyjrzeć, i co do których warto podjąć próbę opracowania zmian. Wydaje się przy tym, że obecny rząd nie prezentuje szczególnie nieprzychylnego stosunku do branży hazardowej, która wszak przynosi budżetowi Państwa pokaźne przychody podatkowe. Dla przykładu – jak wiemy, kasyna długo opierały się przed ponownym zamknięciem z powodu pandemii koronawirusa, a nagle w czwartek, 11 lutego, w mediach pojawiła się informacja, że rząd podjął decyzję o otwarciu kasyn wraz z kilkoma innymi branżami.

Przemysław Bloch, radca prawny w OIRP Warszawa, ekspert w zakresie prawa hazardowego i prawa spółek handlowych.